日前，國家發(fā)改委、財政部、自然資源部等九部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》(以下統(tǒng)稱《行動計劃》)。提出了建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制的總體要求、重點任務、配套措施等。
國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所研究員賈若祥表示，建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制不僅充分體現(xiàn)山水林田湖草生命共同體的特征，通過生態(tài)保護補償機制協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)不同區(qū)域之間的關(guān)系，也充分體現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品具有市場價值的特征，是踐行“綠水青山就是金山銀山”的重大舉措。
讓市場平衡環(huán)保與經(jīng)濟的關(guān)系
復旦大學環(huán)境經(jīng)濟研究中心主任李志青在接受記者采訪時表示，環(huán)境保護發(fā)展到今天，很多制度逐漸完善，下一個重點是怎么利用市場經(jīng)濟規(guī)律來改變生態(tài)環(huán)境保護激勵的手段，即用經(jīng)濟激勵的方式來改變消費、生產(chǎn)過程中的行為。和以往專門通過法律和行政的方式驅(qū)動不同，它是利用市場經(jīng)濟來改變消費者和生產(chǎn)者內(nèi)在的行為。
李志青表示，經(jīng)濟的發(fā)展增長與環(huán)境保護之間，永遠是需要平衡的。市場化很重要，如果只是交給政府來定價，價格定得低，大家沒有積極性保護。價格定得高，經(jīng)濟發(fā)展又跟不上了。如何平衡，要交給市場來定。
“生態(tài)環(huán)境的補償機制，實際上提了很多年了，但是一直是比較碎片化，各個地方搞的模式不一樣，不同模式之間存在著很多問題，這些問題是什么呢?標準不統(tǒng)一。”李志青說，《行動計劃》把多個地方探索出來的成功經(jīng)驗歸納起來，放到一起，讓大家有了統(tǒng)一的原則。
《行動計劃》提出，要堅持誰受益誰補償、穩(wěn)中求進的原則，加強頂層設(shè)計，創(chuàng)新體制機制，實現(xiàn)生態(tài)保護者和受益者良性互動，讓生態(tài)保護者得到實實在在的利益?！缎袆佑媱潯访鞔_到2020年初步建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制，初步形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)恼攮h(huán)境。將從九個方面建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制，例如，健全資源開發(fā)補償制度，優(yōu)化排污權(quán)配置，完善水權(quán)配置，發(fā)展綠色金融等等。
《行動計劃》明確了重點任務，建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制要健全資源開發(fā)補償、污染物減排補償、水資源節(jié)約補償、碳排放權(quán)抵消補償制度，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，健全交易平臺，引導生態(tài)受益者對生態(tài)保護者的補償。
賈若祥表示，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利，是推進市場化、多元化生態(tài)保護補償機制奠定制度基礎(chǔ)。尤其是排污權(quán)配置、水權(quán)配置、碳排放權(quán)配置等，要結(jié)合不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，將排污權(quán)、水權(quán)以及碳排放權(quán)合理界定好并層層配置下去，從而促進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域引入市場化機制，通過市場化機制提高生態(tài)保護和環(huán)境治理的效率和效益。
比如，針對排污權(quán)的配置問題，在滿足環(huán)境質(zhì)量改善目標任務的基礎(chǔ)上，企業(yè)可以通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、清潔化改造、污染治理、技術(shù)改造升級等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場交易。
污染者付費 保護者得益
生態(tài)保護補償機制多年前已經(jīng)在探索中前行。
新安江目前是中國水質(zhì)最好的河流之一，是錢塘江正源及浙江省最大入境河流，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣。2011年起，全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點在新安江啟動實施。
新安江景色(新華社記者 徐昱 攝)
上游保護好了水質(zhì)，下游從中受益。新安江三分之二在安徽境內(nèi)，平均出境水量占千島湖年均入庫水量近七成。各方約定，只要安徽出境水質(zhì)達標，下游的浙江省每年補償安徽1億元。
水質(zhì)清澈，魚翔淺底，新安江治理的成功離不開黃山市的多措并舉。水陸兼顧，加強生態(tài)修復，黃山市相繼實施了農(nóng)村面源污染、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理、工業(yè)點源污染整治等一批重點項目。截至目前，已累計完成投資130多億元。
加大補償力度、完善補償機制，很多地方都在踴躍探索生態(tài)保護補償機制。
污染者付費?！缎袆佑媱潯芬螅∪Y源開發(fā)補償制度，自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，資源開發(fā)者應當對資源開發(fā)的不利影響進行補償。山東臨沂的嘗試可圈可點。今年1月份，臨沂市生態(tài)環(huán)境局組織第三方監(jiān)測單位對全市36個重點河流考核斷面進行了監(jiān)測，共有4個斷面超標，4個縣區(qū)需繳納生態(tài)補償金182萬元。除此之外，臨沂市還定期通報重點河流生態(tài)補償情況，到事到人，補償金每個月計算一次。
保護者得益。如何堅持誰受益誰補償?shù)脑瓌t，讓生態(tài)保護者得到實實在在的利益呢?青島市做出了積極探索，2018年，青島空氣質(zhì)量改善明顯，空氣質(zhì)量優(yōu)良率85.3%，同比提高6.7個百分點。參與了秸稈禁燒考核的幾個區(qū)，均未出現(xiàn)焚燒秸稈火點，每個區(qū)年終一次性獎勵50萬元。
《行動計劃》表示，黨的十八大以來，生態(tài)保護補償機制建設(shè)順利推進，重點領(lǐng)域、重點區(qū)域、流域上下游以及市場化補償范圍逐步擴大，投入力度逐步加大，體制機制建設(shè)取得初步成效。
投資缺口較大 存在“一刀切”現(xiàn)象
黨的十九大報告指出：“要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”。這要求在建立生態(tài)補償機制過程中要重視市場化、多元化的特征。
《行動計劃》提到，生態(tài)保護補償機制在實踐中還存在企業(yè)和社會公眾參與度不高，優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務供給不足等矛盾和問題，亟需建立政府主導、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性。
《行動計劃》的一大亮點是發(fā)展綠色金融，建立綠色利益分享機制。目前，我國市場化補償機制仍正在探索之中。例如，安徽省黃山市設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、浙江省東陽-義烏等地相繼出現(xiàn)水權(quán)交易、水票，以及中國水權(quán)交易所正式掛牌成立等。
李志青表示，以前，投資缺口更多借助于財政力量，現(xiàn)在希望能夠借助于或者引入更多的社會資本。這就要用到金融的手段，但在真正的綠色投資融資方面，資金還是比較短缺的。
中國財政科學研究院盤和林指出，從資金來看，我國生態(tài)保護補償高度依賴中央及各級地方政府財政資金及投資，市場化補償機制仍處于探索階段，尚未真正建立。范圍偏小、標準偏低、重復補償、形式單一、長效機制不足，存在“一刀切”現(xiàn)象。
對于環(huán)境保護的成本核算，目前缺乏一些比較科學合理的方法和研究，很難估計出真正的成本出來。“一刀切”其實是出于簡便便利的需要，但會引起很多問題。李志青說。
環(huán)境保護的成本收益不對等，界定模糊?！缎袆佑媱潯诽岬?，要合理界定資源開發(fā)邊界和總量，確保生態(tài)系統(tǒng)功能不受影響。“我們在市場上買一個東西，為什么價格明確?因為它的成本和收益都是明確的。但是，環(huán)境保護的公共產(chǎn)品的成本和收益，很大程度上是模糊的。”李志青說。生態(tài)環(huán)境保護過程中下一步的重點是積極探索環(huán)境保護公共產(chǎn)品的價格機制，這關(guān)系到很多問題，比如說綠色GDP的核算，自然資源資產(chǎn)負債表制定，生態(tài)環(huán)境補償?shù)鹊葐栴}。
北大環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤表示，跨區(qū)域的補償，必然存在富裕地區(qū)帶動貧窮地區(qū)的問題，除了投資缺口較大、基礎(chǔ)研究不足之外，也有協(xié)調(diào)難題，比如地區(qū)之間、行業(yè)之間等協(xié)調(diào)起來都很困難。
