《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中提出推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域協(xié)同立法，探索深化區(qū)域執(zhí)法協(xié)作。近年來，隨著區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不斷完善，區(qū)域大氣污染防治協(xié)作程度不斷深入，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原和長三角等重點(diǎn)區(qū)域各項(xiàng)大氣污染防治工作有序推進(jìn)，大氣環(huán)境質(zhì)量顯著改善，但是臭氧和細(xì)顆粒物污染形勢依然嚴(yán)峻。為著力消除重污染天氣、防治臭氧污染、治理柴油貨車污染，亟須推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法，完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推動重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量持續(xù)改善。
01
區(qū)域協(xié)同立法的基礎(chǔ)
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出，健全跨區(qū)域污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，加快解決人民群眾反映強(qiáng)烈的大氣、水、土壤等突出環(huán)境問題。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步指出，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，完善京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，其他地方要結(jié)合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制。在部分地區(qū)開展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。中共中央審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要率先取得突破。國務(wù)院重要文件《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃》中明確提出制定京津冀及周邊大氣污染防治條例。
2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和 2015 年修訂的《大氣污染防治法》均明確要求建立重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、 統(tǒng)一的防治措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，為開展區(qū)域大氣立法提供上位法依據(jù)。
為依法依規(guī)推進(jìn)區(qū)域大氣污染防治工作，國家和地方積極探索立法新思路、新舉措，結(jié)合實(shí)際情況及時修訂頒布地方大氣污染防治條例，制定大氣污染物特別排放限值標(biāo)準(zhǔn)，開展區(qū)域關(guān)鍵領(lǐng)域協(xié)作立法等，為區(qū)域大氣立法奠定了良好的基礎(chǔ)。2017 年京津冀三地共同制定了首個區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)《建筑類涂料與膠黏劑揮發(fā)性有機(jī)化合物含量限值標(biāo)準(zhǔn)》，并同步發(fā)布實(shí)施。長三角出臺了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》，積極開展能源供應(yīng)、建筑施工、汽車維修等領(lǐng)域行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定，研究和編制統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)修訂和發(fā)布流程等工作。2020年5月，京津冀三地同步實(shí)施《機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》。條例作為落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的首個立法協(xié)同項(xiàng)目，聚焦共同領(lǐng)域、解決共同問題、承擔(dān)共同責(zé)任，在核心條款、基本標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵舉措上保持一致，做到了立法同步、實(shí)施同步，為三地攜手共同打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力的法律保障。
02
亟待解決的關(guān)鍵問題
區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法的總目標(biāo)是，為區(qū)域大氣污染防治協(xié)調(diào)合作機(jī)制的構(gòu)建提供法制保障，為區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)營造良好的法治環(huán)境。按照“優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體”的原則，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各方利益的均衡與共享，實(shí)現(xiàn)大氣污染防治法律制度的協(xié)同，整合執(zhí)法力量、合理劃分區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控事權(quán)，確保區(qū)域大氣污染協(xié)同防治的高效性、長久性和可持續(xù)性。因此，區(qū)域大氣污染防治協(xié)同立法亟待解決的關(guān)鍵問題主要包括以下方面：
一是明確協(xié)同立法的目標(biāo)定位。立足于區(qū)域內(nèi)各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會背景、法制建設(shè)等方面的差異，分析各地在區(qū)域協(xié)同立法推進(jìn)過程中面臨的障礙和問題，并深入探究這些問題與障礙的成因，關(guān)注背后的社會實(shí)際。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，清晰地認(rèn)識到問題所在和問題成因，通過明確立法的目標(biāo)定位，妥善解決問題，確保區(qū)域協(xié)同立法的可行性、針對性和有效性。
二是明晰事權(quán)劃分的問題。事權(quán)是法律授予政府處理公共事務(wù)的權(quán)力。事權(quán)強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的邊界范圍，強(qiáng)調(diào)與權(quán)力相對應(yīng)的義務(wù)承擔(dān)及責(zé)任。政府間的事權(quán)劃分是指不同級別政府之間根據(jù)職能將專有事權(quán)、共享事權(quán)、剩余事權(quán)等不同性質(zhì)事權(quán)進(jìn)行分配。區(qū)域大氣污染協(xié)同治理問題，縱向涉及央地政府間對公共事務(wù)事權(quán)的劃分，橫向涉及各地的府際合作、權(quán)責(zé)分配。以京津冀為例，中共中央審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對京津冀協(xié)同發(fā)展提出了明確的深化改革、頂層設(shè)計(jì)的路線。但是統(tǒng)籌行政指令、市場意愿和法律意志是協(xié)調(diào)京津冀區(qū)域要素資源整合、跨區(qū)域治理的先決條件。當(dāng)前，京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控主要通過行政命令、指導(dǎo)意見和實(shí)施方案等配置各地在大氣污染防治中的權(quán)力義務(wù)。這種制度設(shè)計(jì)決定了在短期內(nèi)成效明顯，但從長遠(yuǎn)來看，探索京津冀事權(quán)劃分的理論與政策支持、發(fā)展與改革路徑，實(shí)現(xiàn)大氣污染防控事權(quán)配置的優(yōu)化應(yīng)為區(qū)域大氣立法破題的關(guān)鍵。
三是解決區(qū)域立法如何協(xié)作的問題。不僅要求立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法合作，也要求在立法工作、立法推進(jìn)過程和立法效果上達(dá)到協(xié)同。既要求突破原有行政體制和行政區(qū)域的限制，達(dá)到跨區(qū)域性立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，也要求實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的制度協(xié)同和利益平衡，兼顧各方利益訴求。這就要求在區(qū)域協(xié)作立法過程中清理涉及地方保護(hù)主義或者各地間存在沖突的與環(huán)境相關(guān)的地方性法規(guī)，這也是加強(qiáng)信息溝通、打破政策壁壘的必由之路。
四是解決如何促進(jìn)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制長效合理的問題。隨著我國區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的不斷深入，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一污染防治等方面在實(shí)際管理中均取得階段性成效，對重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量改善起到有力的推動作用。但是現(xiàn)行的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控系統(tǒng)性和長效性仍有不足，實(shí)際運(yùn)行過程中還存在協(xié)作困難、互相扯皮推諉等問題，迫切需要通過立法明確在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控中應(yīng)該構(gòu)建的工作模式和協(xié)作機(jī)制，包括統(tǒng)一監(jiān)管、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、信息公開和共享等。
作者簡介：燕麗，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃研究所, 研究員;雷宇，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃研究所, 研究員;賀晉瑜，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃研究所, 副研究員。
