2017 年我國將建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，全國范圍內(nèi)主要工業(yè)部門碳排放權(quán)交易將全面開展。碳排放權(quán)交易能否帶來工業(yè)部門碳減排成本的節(jié)約效應(yīng)，這些成本節(jié)約效應(yīng)有多大？通過碳排放配額在不同地區(qū)工業(yè)部門間的重新配置，能否進(jìn)一步釋放碳減排潛力，這些碳減排潛力又有多大？本報(bào)告通過構(gòu)建資源優(yōu)化配置模型，測度是否存在碳排放權(quán)交易機(jī)制下的碳減排機(jī)會成本差異，模擬分析“十三五”期間建立全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場，將帶來的工業(yè)部門碳減排成本節(jié)約效應(yīng)，為工業(yè)部門碳減排政策措施的制定和實(shí)施提供參考依據(jù)，并為全國統(tǒng)一碳市場的機(jī)制設(shè)計(jì)提供參考建議。
一、我國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)市場的現(xiàn)狀以及 2017 年啟動全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的愿景
2011 年國務(wù)院發(fā)布的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出，要在我國開始探索建立碳排放交易市場，開展碳排放交易試點(diǎn)，這標(biāo)志著國家正式開始推進(jìn)基于市場調(diào)節(jié)機(jī)制的碳減排行動。2014 年底國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，全國碳市場的頂層設(shè)計(jì)框架也逐漸清晰。
2011 年國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，確定在北京、上海、天津、重慶、廣東、湖北、深圳七省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。至 2014 年 6 月，七個(gè)試點(diǎn)市場全部啟動。截至 2015 年 12 月，七個(gè)試點(diǎn)市場共納入企事業(yè)單位 2000 多家，年發(fā)放配額總量約 12 億噸 CO2，累計(jì)排放配額交易量超過 4000 萬噸，累計(jì)成交金額超過 10 億元，市場價(jià)格在 12 元-130元/噸 CO2間波動。
2015 年 12 月聯(lián)合國氣候變化大會召開前，中國明確提出計(jì)劃于2017 年啟動全國碳排放交易體系。全國性碳市場在 2017 年推出后，將涵蓋近 1 萬家企業(yè)，覆蓋 31 個(gè)省區(qū)市的6 個(gè)工業(yè)部門（電力、鋼鐵、水泥、化工、有色、石化），并將覆蓋每年約 40-45 億噸的碳排放，占全國碳排放量的近 50%。屆時(shí)，中國的碳市場將成為全世界最大的碳交易市場。
二、全國碳排放權(quán)交易帶來的工業(yè)部門減排成本節(jié)約效應(yīng)
我國在“十一五”期間提出了全國單位 GDP 能源消費(fèi)強(qiáng)度下降20%的目標(biāo)，在“十二五”期間又進(jìn)一步提出了全國單位 GDP 能源消費(fèi)強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度分別下降 16%和 17%的目標(biāo)，上述節(jié)能和碳減排任務(wù)的完成主要依靠政府的強(qiáng)制指令性政策，全社會為完成目標(biāo)，較“十五”期間及之前沒有碳減排強(qiáng)制約束情況下，必然付出額外的成本。在“十一五”和“十二五”期間，除了 2013 年以后全國七個(gè)試點(diǎn)市場進(jìn)行了少量的碳排放權(quán)交易以外，并沒有全面實(shí)施基于市場調(diào)節(jié)機(jī)制的碳減排政策和措施，各地的碳排放配額（即完成碳減排任務(wù)目標(biāo)需要達(dá)到的碳排放量）不能在不同地區(qū)之間進(jìn)行流動和重新配置，因此無法實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)在全國層面的最優(yōu)配置，以實(shí)現(xiàn)全國碳減排成本最小化。
本報(bào)告基于“十一五”和“十二五”時(shí)期的歷史數(shù)據(jù)，模擬不存在碳強(qiáng)度減排目標(biāo)下我國工業(yè)部門的最優(yōu)產(chǎn)出，并將其與實(shí)際存在碳強(qiáng)度減排任務(wù)，但不存在碳排放權(quán)交易情況下我國工業(yè)部門的最優(yōu)產(chǎn)出進(jìn)行比較，估計(jì)得到工業(yè)部門這一時(shí)期的碳減排機(jī)會成本，在此基礎(chǔ)上，模擬 2017 年引入全國范圍內(nèi)區(qū)域間碳排放權(quán)交易后，我國工業(yè)部門的最優(yōu)產(chǎn)出，進(jìn)而評估全國碳排放權(quán)交易為工業(yè)部門帶來的碳減排成本節(jié)約效應(yīng)。
模擬分析和評估結(jié)果顯示：
1、“十一五”和“十二五”時(shí)期各年我國工業(yè)部門碳減排機(jī)會成本占同年工業(yè)生產(chǎn)總值的比重在 1.4%-3.4%之間，其中“十二五”時(shí)期占比較“十一五”時(shí)期有輕微下降。表明我國工業(yè)部門近年來碳減排壓力略有降低，但主要原因并非工業(yè)部門減排潛力上升或減排難度降低，而是由于近年部分高耗能和高排放部門產(chǎn)出增速放緩。
2、通過建立全國統(tǒng)一碳市場，在工業(yè)部門引入碳排放權(quán)區(qū)域交易，可以為工業(yè)部門碳減排成本帶來節(jié)約效應(yīng)，模擬該節(jié)約效應(yīng)在“十一五”和“十二五”時(shí)期可以占到同期減排成本的比重約為 18.8%，其中“十一五”時(shí)期占比 17.1%，“十二五”時(shí)期占比進(jìn)一步提升達(dá)到 21.2%。表明區(qū)域間碳排放權(quán)交易有助于在全國層面有效降低工業(yè)部門碳減排成本。
3、通過建立全國統(tǒng)一碳市場，在工業(yè)部門引入碳排放權(quán)區(qū)域交易，還可能進(jìn)一步帶來工業(yè)部門碳排放量的下降，全國總體工業(yè)碳排放量在“十一五”和“十二五”時(shí)期可以降低約 5.7%，其中“十一五”時(shí)期可下降 4.8%，“十二五”時(shí)期可下降約 6.9%。表明碳排放權(quán)區(qū)域交易，有助于實(shí)現(xiàn)碳排放配額的進(jìn)一步優(yōu)化配置，協(xié)助各地完成碳減排任務(wù)指標(biāo)，從而促進(jìn)全國層面工業(yè)碳排放總量較實(shí)際排放量有所降低。
4、碳排放權(quán)交易帶來的碳減排成本節(jié)約效應(yīng)在我國東中西部工業(yè)部門中的差異相對較大，“十一五”和“十二五”時(shí)期東部地區(qū)工業(yè)部門碳排放權(quán)交易帶來的碳減排成本節(jié)約量占機(jī)會減排成本的比重為5.2%，而這一比例在中部地區(qū)和西部地區(qū)分別達(dá)到 22.1%和 50.9%；此外通過引入碳排放權(quán)交易，東中西部地區(qū)工業(yè)部門在這一時(shí)期將進(jìn)一步分別釋放出9.4%、3.9%和 22.1%的碳減排空間。表明全國碳排放權(quán)交易，在中西部經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的碳減排成本節(jié)約效應(yīng)更加顯著，且對西部地區(qū)完成碳減排任務(wù)的促進(jìn)作用最為明顯。
5、估算 2017 年引入全國碳排放權(quán)交易后，在“十三五”后期（2017年-2020 年）帶來的碳減排成本節(jié)約效應(yīng)可以達(dá)到年均約 1500 億元，占同期碳減排機(jī)會成本的比重約為 35%-40%；全國碳排放權(quán)交易為工業(yè)部門帶來的額外碳減排量可以達(dá)到年均 2.8-3.2 億噸 CO2，占同期工業(yè)碳排放量的比重約為 6%-8%。表明 2017 年全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的建立，將在“十三五”后期為我國工業(yè)部門帶來較為顯著的碳減排成本節(jié)約效應(yīng)，并將帶來可觀的工業(yè)二氧化碳額外減排量。
三、對全國統(tǒng)一碳交易市場機(jī)制設(shè)計(jì)的建議
當(dāng)前我國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)市場表現(xiàn)出一些特征：市場的啟動價(jià)格對整體交易價(jià)格有一定的錨定效果；交易的活躍程度總體上與各試點(diǎn)市場的政策設(shè)計(jì)有關(guān)；控排企業(yè)借助碳交易市場實(shí)現(xiàn)控排減排的意識有所提升，推動了交易活躍程度的逐步提高；履約時(shí)間的設(shè)定對交易量產(chǎn)生了巨大影響；交易價(jià)格與交易的活躍程度尚無密切聯(lián)系。總體上看，目前國內(nèi)碳交易市場受所處的發(fā)展階段限制，還不能充分反映市場規(guī)律，暫時(shí)沒有起到價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，尚未有效發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用。
未來全國統(tǒng)一碳交易市場的建立應(yīng)注重處理好幾個(gè)平衡問題：
1、實(shí)現(xiàn)減排政策目標(biāo)與活躍市場交易的平衡
碳交易不應(yīng)為交易而交易，碳排放權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)應(yīng)以確保實(shí)現(xiàn)碳減排控排的政策目標(biāo)為核心。活躍市場交易、適度提高流動性是形成合理價(jià)格，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)成本有效減排的關(guān)鍵。試點(diǎn)開展碳金融，多元化市場參與者，多樣化碳交易品（期權(quán)、期貨等配額衍生品）等手段有助于活躍市場，提升控排企業(yè)和投資者對市場和碳減排政策的信心，但交易的種類和流動性應(yīng)該適度，應(yīng)以低成本有效實(shí)現(xiàn)全社會碳減排目標(biāo)為根本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。
2、區(qū)域和行業(yè)發(fā)展水平與減排責(zé)任的平衡
“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和“各自能力”原則既是國際合作的原則，也應(yīng)是協(xié)調(diào)國內(nèi)各地區(qū)之間、不同行業(yè)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與碳減排責(zé)任的出發(fā)點(diǎn)，沒有充分考慮不同地區(qū)、不同行業(yè)的差異性，將使工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生較大的不合理的減排成本。
配額分配方面，應(yīng)綜合考慮區(qū)域、行業(yè)分布，及其碳減排任務(wù)承受能力。地處欠發(fā)達(dá)地區(qū)、行業(yè)利潤水平較低的企業(yè)，應(yīng)對其設(shè)置較高的排放基準(zhǔn)線，給予較小的減排壓力；地處發(fā)達(dá)地區(qū)、行業(yè)利潤水平較高的企業(yè)，應(yīng)對其設(shè)置較低的排放基準(zhǔn)線，給予較大的減排壓力；同時(shí)應(yīng)該合理設(shè)置多項(xiàng)基準(zhǔn)線，協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)差異，確?；鶞?zhǔn)線在可比條件下代表技術(shù)先進(jìn)水平，促進(jìn)企業(yè)通過技術(shù)升級實(shí)現(xiàn)節(jié)能減碳。
排放信息監(jiān)測報(bào)告方面，不同規(guī)模能力的企業(yè)應(yīng)采用不同的指南方法。規(guī)模大、監(jiān)測完善的企業(yè)采用實(shí)測排放因子，報(bào)告企業(yè)整體和設(shè)備單元數(shù)據(jù)；規(guī)模小、監(jiān)測能力弱的企業(yè)采用參考排放因子，報(bào)告企業(yè)整體數(shù)據(jù)，從而總體降低工業(yè)企業(yè)碳排放監(jiān)測報(bào)告成本，有效提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。
3、碳排放配額無償分配與有償分配的平衡
全國統(tǒng)一碳市場建立初期，碳排放配額分配應(yīng)以無償分配和有償分配相結(jié)合、無償分配為主的形式開展，隨著碳市場發(fā)展成熟程度的提高，應(yīng)盡快過度到無償分配和有償分配相結(jié)合、有償分配為主的方式。當(dāng)前試點(diǎn)碳市場普遍存在的突出問題之一是，工業(yè)企業(yè)節(jié)能減碳的意愿和碳資產(chǎn)管理的意識較為薄弱，不少企業(yè)參與碳交易的目的和動機(jī)停留在合規(guī)、履約的初級層面，對碳資產(chǎn)的經(jīng)營管理不夠重視，甚至將碳交易視為企業(yè)發(fā)展的桎梏。初期的無償配額分配有助于降低碳交易對企業(yè)生產(chǎn)成本的沖擊，但不利于形成企業(yè)的碳減排壓力。推動實(shí)施碳排放權(quán)的有償分配，并不斷提升有償分配的比重，有助于提升企業(yè)的碳資產(chǎn)意識，促進(jìn)企業(yè)建立碳資產(chǎn)運(yùn)營管理部門，構(gòu)建碳排放監(jiān)測和碳交易管理體系，推進(jìn)企業(yè)通過參與碳市場實(shí)現(xiàn)碳減排成本與效益的協(xié)調(diào)。
4、經(jīng)濟(jì)周期波動與排放配額動態(tài)分配的平衡
宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行業(yè)所處發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動性等因素直接影響工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)量，進(jìn)而引起能源消耗和碳排放量出現(xiàn)較大程度的變化，僅基于歷史排放水平確定未來分配配額，可能導(dǎo)致企業(yè)在經(jīng)濟(jì)周期波動時(shí)出現(xiàn)較大的配額盈余或配額缺口，不利于工業(yè)企業(yè)成本有效的完成減排任務(wù)。經(jīng)濟(jì)上行，產(chǎn)量增加，可能導(dǎo)致配額普遍短缺，抬高碳價(jià)，提升企業(yè)購買配額成本和生產(chǎn)成本，削弱企業(yè)競爭力，對整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊；而經(jīng)濟(jì)下行，產(chǎn)量減少，可能帶來配額普遍盈余，壓低碳價(jià)，造成市場交易低迷，削弱碳市場的減排激勵作用。
根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和企業(yè)產(chǎn)量，開展事后配額動態(tài)調(diào)整，采用基準(zhǔn)線法，在產(chǎn)量增加時(shí)對增長部分給予一定程度的配額補(bǔ)給，在產(chǎn)量下降時(shí)對減產(chǎn)部分進(jìn)行配額回收，既對工業(yè)企業(yè)保持適度減排壓力，又確保碳市場交易平穩(wěn)。
5、排放配額交易與核證自愿減排量交易的平衡
通過引入中國核證自愿減排量（CCER）交易，可以一定程度上降低工業(yè)企業(yè)減排履約成本，并利用碳交易機(jī)制促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但考慮到 CCER 對碳市場配額供求關(guān)系產(chǎn)生的沖擊效應(yīng)，采用 CCER 抵消碳排放的比例不應(yīng)過高，根據(jù)歐洲碳市場經(jīng)驗(yàn)，該比例控制在 10%以內(nèi)較為合理。另外，應(yīng)該控制東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)CCER 抵消比例，而適度擴(kuò)大中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的 CCER 抵消比例，并限定 CCER 抵消的本地化、時(shí)間性和項(xiàng)目類型要求，從而降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)碳減排履約成本并協(xié)助其實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級；避免全國碳交易初期 CCER 充斥碳市場；豐富自愿減排量的來源，特別是林業(yè)碳匯和節(jié)能減排項(xiàng)目。
展望“十三五”，在已經(jīng)明確 2017 年啟動全國碳交易體系的背景下，國家要加強(qiáng)碳交易制度頂層設(shè)計(jì)，企業(yè)要夯實(shí)碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測能力基礎(chǔ)，相關(guān)機(jī)構(gòu)要培養(yǎng)儲備碳交易專業(yè)人才，全社會要始終明確建立碳交易體系的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿是實(shí)現(xiàn)碳減排控排的政策目標(biāo)。經(jīng)過七個(gè)試點(diǎn)碳市場的有益探索和未來全國統(tǒng)一碳市場的不斷發(fā)展完善，碳排放權(quán)交易機(jī)制將為推動我國實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展發(fā)揮重要作用。
