“新《環(huán)境保護(hù)法》生效實(shí)施兩年多來(lái)，地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)保工作重視程度空前，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度明顯加大，社會(huì)各界關(guān)注環(huán)保、參與環(huán)保的意識(shí)明顯提升?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的各項(xiàng)制度和措施執(zhí)行的力度、遵守的程度、產(chǎn)生的影響，都超過(guò)了過(guò)去環(huán)境保護(hù)法史上的任何一個(gè)時(shí)期。”
近日，中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)牽頭組織本校、北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、陽(yáng)光律師事務(wù)所等9家單位環(huán)境法學(xué)專(zhuān)家成立課題組，對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施效果獨(dú)立開(kāi)展第三方評(píng)估，跟蹤這一“史上最嚴(yán)環(huán)保法”的實(shí)施情況。
政府更加重視履責(zé)，有關(guān)制度和措施得到不同程度的貫徹實(shí)施
“強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任”是新《環(huán)境保護(hù)法》著重加強(qiáng)的方面，中央政府和省(自治區(qū)、直轄市)政府向人大報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作態(tài)度比較積極，23個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府向同級(jí)人大做了環(huán)境報(bào)告，占比為74.2%，較好地加強(qiáng)了人大對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督，但仍有25.8%的省(自治區(qū)、直轄市)未向本級(jí)人大做環(huán)境保護(hù)工作報(bào)告。
政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入有明顯增長(zhǎng)，中央及各省級(jí)政府環(huán)境保護(hù)財(cái)政預(yù)算呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)。但是，各地環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入不平衡，一些地區(qū)環(huán)保財(cái)政投入不升反降。
政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度初步建立，大氣、水、土壤環(huán)境保護(hù)和主要污染物總量減排等方面均明確了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并實(shí)施定期考核評(píng)價(jià)，考核結(jié)果作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容。該項(xiàng)制度實(shí)施在不同領(lǐng)域進(jìn)展并不平衡，大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核進(jìn)展較好，而土壤環(huán)境保護(hù)和污染物總量減排進(jìn)展較慢，在總體上影響了環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的落實(shí)。
環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)被納入縣級(jí)以上政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作正在有效推進(jìn)，中央深改組審議通過(guò)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》，相關(guān)部門(mén)發(fā)布《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
環(huán)境保護(hù)督政問(wèn)責(zé)對(duì)地方政府震動(dòng)很大，實(shí)施力度不斷增強(qiáng)，對(duì)扭轉(zhuǎn)地方政府發(fā)展觀念、推動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型起到了良好促進(jìn)作用?！董h(huán)境保護(hù)法》實(shí)施壓力得到層層傳導(dǎo)，一批公眾反映強(qiáng)烈或者久拖不決的環(huán)境問(wèn)題得到重視和不同程度的解決，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)保工作的重視達(dá)到空前的程度。
環(huán)保主管部門(mén)管理水平大幅提升，基本扭轉(zhuǎn)了法律實(shí)施偏軟局面
兩年多的時(shí)間里，有關(guān)部門(mén)發(fā)布了35項(xiàng)配套規(guī)章和規(guī)范性文件，發(fā)布了65項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，使得環(huán)境執(zhí)法依據(jù)具體化、程序化、規(guī)范化，保障了法律的實(shí)施。
重點(diǎn)環(huán)境管理制度正逐步得到有效實(shí)施，省級(jí)和市級(jí)環(huán)保部門(mén)環(huán)境信息公開(kāi)表現(xiàn)有所好轉(zhuǎn)，出臺(tái)了一系列有關(guān)污染物排放總量控制和排污許可證制度的規(guī)劃與政策性文件，制定了“十三五”期間全國(guó)7種主要污染物排放總量減排指標(biāo)，使總量控制與排污許可制度的操作性明顯增強(qiáng)。
重點(diǎn)環(huán)境管理措施執(zhí)行力度持續(xù)加大，“鋼牙利爪”持續(xù)發(fā)揮作用，“有禁不止”“罰后不改”等痼疾在很大程度上得到扭轉(zhuǎn)。2016年，查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等5項(xiàng)措施實(shí)施力度持續(xù)加強(qiáng)，實(shí)施效果更加明顯，案件數(shù)量比上年有大幅度增加，全國(guó)所有地級(jí)市均有涉及5種類(lèi)型案件，62.9%區(qū)縣有涉及這5種類(lèi)型的案件，罰后不改的比例大幅度下降。
環(huán)境執(zhí)法能力整體有所提升。2016年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，河北省和重慶市已印發(fā)實(shí)施試點(diǎn)方案。
相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境保護(hù)齊抓共管，相互配合，發(fā)揮了重要作用
經(jīng)濟(jì)綜合主管部門(mén)發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，積極推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型等工作。
工信(經(jīng)信)部門(mén)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、節(jié)能降耗、淘汰落后產(chǎn)能方面發(fā)揮重要作用。
農(nóng)業(yè)部門(mén)加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染治理，農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用有所提高，農(nóng)藥、化肥使用得到一定控制。
住建部門(mén)大力推進(jìn)生態(tài)園林城市建設(shè)，生活垃圾無(wú)害化處理率和污水處理率穩(wěn)步上升。
司法機(jī)關(guān)對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施起到了保障作用
人民法院積極推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化，及時(shí)受理環(huán)境訴訟案件，打擊環(huán)境犯罪、保障單位和個(gè)人的環(huán)境權(quán)益。截至2016年底，全國(guó)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判組織達(dá)到559個(gè)。2014年~2016年，人民法院審理環(huán)境資源案件超過(guò)30萬(wàn)件。
人民檢察院在起訴環(huán)境資源犯罪、發(fā)展環(huán)境公益訴訟方面發(fā)揮了重要作用。“兩高”共同頒布辦理環(huán)境污染刑事案件司法解釋?zhuān)罡呷嗣駲z察院與環(huán)境保護(hù)部共同出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接辦法》，13個(gè)試點(diǎn)省(區(qū)、市)提起47件環(huán)境公益訴訟。
公安機(jī)關(guān)加大對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)和資源違法犯罪行為的打擊力度，對(duì)環(huán)境資源犯罪起到了震懾作用。環(huán)保部門(mén)移送公安機(jī)關(guān)案件大幅增加，2016年移送行政拘留共4041起，同比上升94%;移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共2023件，同比上升20%。
企業(yè)守法意識(shí)不斷增強(qiáng)，違法排污行為在減少，罰后改正率在提高
明目張膽的環(huán)境違法行為和罰后不改的行為大幅減少。2015年、2016年廢氣、重金屬類(lèi)企業(yè)的超標(biāo)排放均不同程度減少。
受到行政處罰的絕大多數(shù)企業(yè)都能夠自覺(jué)履行行政處罰決定。少數(shù)企業(yè)因?yàn)闆](méi)有履行能力或履行意識(shí)不強(qiáng)，或者由于環(huán)保部門(mén)與法院溝通協(xié)調(diào)不夠，而未履行或未按時(shí)履行處罰決定。
社會(huì)組織和公民富有環(huán)境保護(hù)參與熱情，在多個(gè)方面起著推動(dòng)作用
民間環(huán)保組織的隊(duì)伍在不斷擴(kuò)大，參與環(huán)保的熱情高。
新聞媒體關(guān)注重點(diǎn)由新法“宣傳解讀”轉(zhuǎn)為“法律的實(shí)施執(zhí)行”，在推動(dòng)環(huán)?；顒?dòng)、監(jiān)督環(huán)境違法行為等方面發(fā)揮著不可替代的作用。
公民對(duì)環(huán)保的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督檢舉權(quán)、損害求償權(quán)的行使意識(shí)不斷提高。
問(wèn)題和挑戰(zhàn)
一是法律體系還需進(jìn)一步完善。例如生態(tài)保護(hù)紅線的劃定在國(guó)家層面尚未有專(zhuān)門(mén)的法律、法規(guī)加以規(guī)范;排污許可雖有較大進(jìn)展，但尚未全面實(shí)施，有關(guān)實(shí)施法規(guī)尚未頒布。
課題組希望，繼續(xù)加強(qiáng)配套立法，健全完善環(huán)保法實(shí)施法規(guī)體系。特別應(yīng)盡快完成《水污染防治法》的修訂和《土壤污染防治法》的出臺(tái)，盡快制定和頒布《排污許可證條例》《自然保護(hù)區(qū)法》和《生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理?xiàng)l例》。
二是環(huán)境監(jiān)管合力尚待形成。環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全，被動(dòng)應(yīng)付、推諉扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。信息溝通不暢，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)信息不完善，在一定程度上影響了對(duì)違法行為的查處。
課題組認(rèn)為，應(yīng)建立有關(guān)環(huán)境保護(hù)各部門(mén)的環(huán)境信息共享機(jī)制，加強(qiáng)不同部門(mén)環(huán)保措施規(guī)定的協(xié)同與配合，協(xié)調(diào)跨行政區(qū)的環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)。
三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變壓力依然巨大。作為經(jīng)濟(jì)綜合主管部門(mén)的發(fā)改委，其對(duì)環(huán)保宏觀調(diào)控的職能尚未充分發(fā)揮，去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔能源發(fā)展的措施不夠有力;相關(guān)部委之間在環(huán)保方面的職能交叉和重疊尚未根本理順;淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)依然艱巨。
“大力淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵(lì)發(fā)展有利環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，切實(shí)保障可再生能源鼓勵(lì)措施的落實(shí)。”課題組提出了相應(yīng)的對(duì)策。
四是環(huán)境監(jiān)管能力有待提高。部分地區(qū)，特別是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市、縣級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，仍然存在著編制過(guò)少、執(zhí)法人員學(xué)歷過(guò)低、專(zhuān)業(yè)人員缺乏、經(jīng)費(fèi)不足、執(zhí)法設(shè)備落后等問(wèn)題，亟須加以解決。
課題組建議，增加環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法投入，補(bǔ)足歷史欠賬，并加強(qiáng)不同部門(mén)的執(zhí)法合作。
五是公眾參與環(huán)境保護(hù)還有很大提升空間。環(huán)保社會(huì)組織登記注冊(cè)和主管渠道尚不十分通暢，絕大多數(shù)的環(huán)保社會(huì)組織面臨著經(jīng)費(fèi)不足、專(zhuān)業(yè)人員缺乏的困境。公民對(duì)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的了解和履行尚有相當(dāng)差距，獲取環(huán)境信息特別是企業(yè)環(huán)境信息尚有一定困難。
王燦發(fā)建議，進(jìn)一步加強(qiáng)政府環(huán)境信息公開(kāi)和加大企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的力度。加強(qiáng)環(huán)保社會(huì)組織的能力建設(shè)，拓展環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)的渠道。進(jìn)一步提高公眾環(huán)境法律意識(shí)，讓公眾在享有環(huán)境權(quán)利的同時(shí)履行環(huán)保義務(wù)。
